机构编制管理概述

【来源: | 发布日期:2013-11-26 】 【选择字号:

1、机构编制管理的定义是什么?

机构泛指党和国家机关、企事业单位、社会团体等各类组织及其内部的组织构造,是人们为了履行某种职能所建立的由人、财、物、信息等要素有序组合而成的相对稳定的社会实体单位。编制的概念有广义和狭义之分。广义的编制是指组织机构的设置及其人员数量的定额和职务的分配;狭义的编制仅指对组织机构内人员数量的定额和职务分配。本书中的编制采用狭义的概念,特指机构编制管理机关核定的有关组织机构的人员数额和领导职数。

机构编制管理是指各级机构编制管理机关根据经济社会发展的要求,按照法定权限和程序,对机关和事业单位的职责权限划分、职能界定、机构设置、人员编制配备及其运行程序制度化所进行的一系列管理活动的总称,其主要内容包括:体制管理、职能管理、机构管理、人员编制管理。

2、机构编制管理有哪些对象?

机构编制管理的对象是各类法定组织和机构及经党委、政府或机构编制管理部门批准设立的单位。具体包括:各级中国共产党有关组织机关,各级国家权力机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、人民团体机关(以下简称党政群机关)的组织机构及其所属事业单位等。

3、机构编制管理的地位和作用是什么?

机构编制管理是党和国家组织管理的组成部分,在党和国家的组织管理中占有十分重要的地位。一是基础地位。机构编制管理工作致力于巩固和完善管理体系,而健全完善的管理体系是保证党和国家实施组织管理、政权正常运转的基础。机构编制管理与组织人事管理、财政管理关系尤为密切,机构编制是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的基本依据。二是保障地位。广义上的机构编制管理涵盖了各项体制改革工作,通过改革,为经济社会健康、快速、可持续发展提供体制机制保障。

机构编制管理的作用,概括地说:一是保证作用。为党和国家机关建立适应管理活动要求的组织形式、管理体制和运行机制,明确各级各部门职能分工,优化人员结构,保证整个系统正常、协调、高效运转,为党和国家实现管理目标和任务创造前提条件。二是促进作用。机构编制管理作为党和国家的组织管理活动,是上层建筑的重要组成部分。它适应经济社会发展的要求,通过对党和国家机关的机构改革和经常性的管理活动,促进其优化组织结构、改进工作人员作风,提高行政效率,对经济和社会的发展起促进作用。三是制约作用。机构编制管理工作通过行政、法律、经济等手段,监督和制约机关和事业单位随意增人、因人设事、滥设机构等违法违纪行为,从制度管理层面有效避免国家人力、物力、财力的浪费。

4、机构编制管理有哪些特点?

机构编制管理是一门实践性很强的工作,它随实践的需要而产生,随实践的发展而不断调整管理的内容和方法。其主要特点是:

1)法制性。邓小平说:“要遵守编制,可以说编制就是法律。”这句话集中强调了机构编制管理的法制性特点。主要体现在:①增设机构、增加编制要按照法定程序审批,未按规定程序审批而增加的机构编制是无效的;②职能、机构、编制一经审批机关确定,就具有法律效力,未经法定程序审批,任何单位和个人都不得擅自变更;③只有经过审批机关依法批准的机构和编制,才能成为组织、人事部门配备干部、财政部门核拨经费的依据,以及行政监察和审计部门对各单位进行相关监督和检查的标准。

2)综合性。机构编制管理涉及各个系统、各个部门、各个单位,既管理国家机关,又管理事业单位;既为国家的政治目标服务,又为经济和文化建设事业服务,需要把全局与局部、一般与重点、长远目标与当前需要有机地结合起来,因此,其管理内容、方法等都具有综合性。

3)动态性。机构编制管理必须适应经济社会发展的要求和全面履行职能的需要,对管理对象、管理内容、管理方式和方法,以及自身管理体系和制度等,进行不断调整和变革,因此,机构编制管理是一个动态的管理过程。

5、机构编制管理应遵循哪些原则?

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》)规定,机构编制管理工作“应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求,适应全面履行职能的需要,遵循精简、统一、效能的原则。”

1)精简的原则。《宪法》第27条明确规定:“一切国家机关实行精简的原则。”实行精简原则,在机构设置上,横的方面应尽量减少多头管理,避免“部门林立”;纵的方面应尽量减少内部层次,避免“叠床架屋”。在人员编制上,应严格按照目标任务和工作量等实际需要加以核定,不配备多余人员和领导职数。

2)统一的原则。第一,我国的国家结构是单一制,在职责权限划分上,必须坚持中央的统一领导,地方服从中央,下级服从上级。《宪法》规定,国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,地方各级人民政府,除对本级人民代表大会负责并报告工作以外,还要对上一级国家行政机关负责并报告工作,县级以上地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的规定等等。第二,各级政府都需按照工作分工的需要设置若干工作部门及内设机构,这就要求处理好部分与整体的关系,既要注意适当的工作分工,又要注意发挥整体效应,实现整体效能大于部分效能之和。任何一个机构的设立、职位的设置和人员的配备,都要考虑是否有利于整体效能的发挥,是否有利于统一领导。

3)效能的原则。行政效能是指国家机关和行政人员在一定时期的行政管理活动中,消耗一定的人力、财力、物力、时间所获得的劳动效果、经济和社会效益。提高行政效能是机构编制管理和推进行政体制改革的基本出发点和归宿,其目的就是要建立有利于提高效益、增进活力和调动各方面积极性的管理体制。即设置尽可能少的机构,配备尽可能少的人员,去完成更多的行政任务,获得最大的经济和社会效益。

6、机构编制管理的方法是什么?

机构编制管理的方法主要是直接管理和间接管理。直接管理是对本级机关和事业单位的机构和人员编制进行微观、具体管理。间接管理是对本行政区域内各级机关和事业单位的机构设置和人员编制进行宏观控制、政策指导和监督检查。

7、机构编制管理有哪些要求?

1)集中统一管理。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔20072号)规定:

严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整,机构、编制和领导职数增减的,统一由机构编制部门审核,按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。

除专项机构编制法律法规外,各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定;在制定规范性文件和起草领导同志讲话时,涉及机构编制事项的,必须征求机构编制部门意见。确需增加和调整机构编制的,必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理。

上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项,不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格,不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准,不得作为审批机构编制的依据。  

2)严格规范管理。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字〔20072号)规定:

行政编制的审批权限在中央,各地区各部门不得在省下达的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制;不同层级之间行政编制的调整由省机构编制管理机关报中央机构编制管理机关审批;各地区各部门不得擅自改变行政编制的使用范围。

严格控制议事协调机构。凡属部门职责范围,可由某一职能部门承担或由有关职能部门协商处理、共同承担的工作,不再设立新的议事协调机构。对时效性较强、牵涉面较广的工作任务,可采取部门联席会议的形式进行协调,但一般不再由党政领导同志担任召集人(主持人)。

除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外,各地各部门不得将行政职能转由事业单位承担,不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

事业编制只能用于事业单位,不得用于党政机关,不得与行政编制混合使用。

3)加强和完善管理。

中央编办发〔20058号文要求:

①强化对职能和机构的管理。完善各部门的“三定”规定。探索建立“三定”规定执行情况的评估监督机制,加强对各部门“三定”规定执行情况的监督。

②建立编制宏观管理的机制。在继续做好日常管理与审批的同时,更加重视宏观管理、调查研究和监督检查,建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。

③建立编制动态管理的机制。在控制好编制总规模的同时,根据经济社会发展的需要和职能的变化,适时对编制进行调整和优化,善于运用弹性调控手段用好用活现有编制,有减有增,动态调整。

④建立健全监督检查和约束机制。了解和掌握机构编制执行情况,及时发现和研究解决问题;跟踪督查重大机构改革方案的实施,保证各项措施落到实处;强化约束机制,加大对机构编制规定执行情况的考核力度;建立和完善机构编制管理的责任追究制度;继续探索建立与组织、财政、人事等部门相互协调、相互配合的机构编制约束机制。

8、什么是机构编制管理体制?

机构编制管理体制是关于机构编制管理权限划分、组织机构设置及管理方式和方法的制度。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定,地方各级人民政府的机构编制工作,实行中央统一领导、地方分级管理的体制。各级党委和政府根据国家的方针、政策,统一领导和集中管理本地区编制总额,具体安排本地区的编制;审批下一级国家机关工作部门和本级各部门的工作机构;管理本地区各部门所属事业单位的机构编制。统一领导,分级管理的具体形式主要有:

1)条块结合、以块为主的形式。这种形式适用于地方各级党政群机关的大部分工作部门,即机构编制在上级党委、政府或机构编制管理机关核定后,主要由同级党委、政府或机构编制管理机关按照规定的使用范围统筹安排。上级业务主管部门可以根据本部门、本系统的实际情况,对机构设置和人员编制配备提出参考意见,但没有决定权。

2)编制单列、条块结合的形式。这种形式适用于政法系统。中央统一核定各级公、检、法、司等部门的编制总额,具体分配方案则由这些部门和同级机构编制管理部门共同核定,逐级下达,专项使用。

3)条块结合、以条为主的形式。这种形式适用于上级业务部门垂直领导的工作部门,如工商、地税、质监、食品药品监管等部门。

9、机构编制管理部门的职责、地位和功能是什么?

1)机构编制管理部门的职责:

我国机构编制管理部门是各级机构编制委员会及其办公室,机构编制管理机关是各级机构编制委员会办公室。

各级机构编制委员会是党委、政府高层次的议事协调机构,在各级党委、政府的领导下,负责行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作。

机构编制委员会办公室是本级机构编制委员会的常设办事机构,既是党委的工作机构,又是政府的工作机构,具体负责行政管理体制改革和机构改革以及机构编制的日常管理工作。主要职责是:

①负责研究行政管理体制改革和机构改革的政策理论及其改革方向;拟定行政管理体制改革和机构改革以及机构编制管理的政策、规章、办法和实施细则。

②负责调查研究、审核论证本级党政群机关“三定”规定、机构编制增减调整意见、下一级机关行政管理体制改革方案,以及其他需报请机构编制委员会研究或审定的事项。

③负责按要求承办行政管理体制改革的组织实施工作,落实党委、政府、机构编制委员会和上级机构编制部门决定或批准的机构编制事宜。

④负责按规定管理党政群机关内设机构、人员编制结构、领导职数调整。

⑤负责事业单位登记管理工作。

⑥负责机构编制管理的监督检查、统计报表等日常工作。

⑦负责党委、政府交办的其他事项。

根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和中办、国办厅字〔2007〕2号文件机构编制部门有审核权、审批权、建议权、监督检查权、处罚权等。

2)机构编制管理部门的地位和功能:

机构编制管理部门担负着配置党的执政资源、加强党的执政能力建设、巩固国家政权的重要基础性工作。机构编制管理部门是国家机关的具体建构者。人们形象地把国家机关比作一部复杂的机器,而机构编制管理部门则是这部机器的设计、制造、安装和维护者。它的功能表现在:

①设计功能。设计适应经济社会发展需要的行政管理体制、事业单位管理体制,规划机构设置和人员编制配备。

②管理功能。保证加强管理、严格管理、规范管理、依法管理“四个管理”的有机结合,使各类组织机构更加协调、高效地运转。

③监督功能。对落实机构编制管理政策法规情况进行监督检查,坚决纠正、认真查处违反机构编制法律法规和纪律的行为,维护机构编制管理法纪的严肃性。

④服务功能。通过系统研究、规划设计、调查统计等活动,为各级党委、政府提供决策依据,为有关部门提供咨询和建议;通过促进服务型政府建设,支持和发展社会公益组织和公共事业机构,不断提高政府、公益性组织及事业单位的公共服务水平和质量。

⑤发展功能。根据经济社会的发展需要,及时有效地改革不合时宜的体制、机构和组织职能,进行不同规模和层次的机构改革,推动经济社会健康、快速发展。

10职能管理的定义是什么?

职能是指职责、权限和功能,是某一类型组织机构的基本职责权限和功能作用,主要涉及组织机构做什么、做的范围和程度、以及发挥什么作用的问题。政府职能既包括政府的行政职责和权限,也包含政府的行政功能,是行政职责权限与行政功能的辩证统一。

职能管理是指根据党和国家一定时期的方针政策和经济社会发展的需要,对各类组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和规范管理的行为。

11、职能管理是如何演变的?

我国党政群机构职能以改革开放为标志,逐步从适应计划经济体制转到了初步适应社会主义市场经济体制,从体现在部门的工作计划到以“三定”形式作出规定,职能管理的内容和方式发生深刻变化。

改革开放前的职能管理:革命战争年代,根据地政府对经济社会管理的职能,基本上都是通过战时指令性计划和对财政粮食统收统支来实现的。新中国成立后,国家逐步实行财政统收统支、粮棉油和工商业统购统销,把整个社会经济生活纳入了国家计划的框架中,政府职能趋向全能。计划经济体制下,政府部门的职能体现在计划工作概要中,通过制定和完成工作计划来履行职能。

改革开放以来的职能管理:改革开放以后,职能管理的内容和方式逐步发生了变化。1982年机构改革时,从机构精简与调整的角度对转变职能已经有所意识。1984年,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决议》,对政府机构管理经济的主要职能作出了规范。1986年,国家体改委、劳动人事部确定了16个中等城市率先开展机构改革试点,并在同年5月召开的试点工作座谈会上明确提出转变政府经济管理职能的概念,对综合经济部门和专业经济部门提出了转变职能的具体要求,随后又进一步探索了在分解职能基础上转变职能的方法。1988年,国务院机构改革,开始拟定部门“三定”方案。1994年地方机构改革,也参照国家制定“三定”方案。2000年地方机构改革时,“三定”方案改为“三定”规定。各级机构编制部门研究起草各部门“三定”规定稿,征求各部门意见后按程序报批,由办公厅(室)印发。“三定”规定明确划分了各部门之间的职责权限。涉及职能调整的,包括取消的职能,即对某些不再保留的职能加以明确;增加的职能,即根据经济社会发展的要求和管理、服务的需要,增配某些职能;划出的职能,即明确划出后交给哪个或哪几个部门;划入的职能,即明确由哪个或哪几个部门划转过来;转移的职能,即将一些职能转移由事业单位、市场中介组织或企业承担;下放的职能,即明确将一些职能下放给下级政府承担。同时在主要职责中,明确规定了本部门承担的各项职责。

12、职能管理有哪些主要任务?

主要有5项:

1)在拟定机构改革方案时,提出职能调整意见,实现职能的合理配置;

2)在各部门实行“定职能、定机构、定编制”时,确定各部门的职能配置;

3)协调各部门之间的职责分工,并提出调整意见;

4)按照上级有关文件要求或根据经济社会发展的需要,提出增加、取消、下放、转移、加强、弱化部分管理职能的意见。

5)协调同级政府部门与下级政府的职责分工。

13、职能管理的地位和作用是什么?

在机构编制管理中,职能管理是基础和前提,居于首要地位。主要表现在:

1)职能是机构设置和编制配备的基础。界定职能是设置机构和配备人员编制的基本前提,前者决定后两者,因此,在“三定”规定中首先是界定职能,根据职能确定机构的设置形式,根据职能的性质、范围、责权轻重、任务量的大小确定人员编制的数量及各类人员的结构比例。

2)职能管理是机构编制管理的前提。职能是机构编制的“灵魂”和中心内容,前者决定和主导后者,而机构编制只是职能的载体,是职能的外在表现形式,是职能的实现条件,是职能的派生物。如果职能配置不合理,必然导致机构设置和人员编制配备的混乱,在运转过程中出现职责不清、工作重复、业务交叉等问题。

3)职能管理是科学定编的依据。确定某个机构使用何种编制,主要是依据机构的职能性质、所承担的任务量的大小、管理对象的多寡、业务活动的数量等来确定的。

14职能管理有哪些原则和方法?

职能管理的原则:1)政企分开的原则。(2)政资分开原则。(3)政事分开的原则。(4)政府与市场中介组织分开原则。(5)科学化的原则。具体要求:职能管理要突出重点;分工不宜过细;一项职能必须由两个或两个以上部门承担时,要明确主管部门和协管部门,在业务范围、工作程序等方面明确分工与权限;对那些互相之间具有制约性质的职能,不能归并在一起;“责、权、利”要统一。

职能管理的方法:

1)分解。将各部门的主要职责分解为可以衡量、比较、判断的具体工作任务。包括四道程序:将基本职能分解为具体工作任务;按照职能管理的原则,逐条研究职能的性质和归属,明确哪些是该管的,哪些是不该管的,将不该管的职能取消或转移出去;对于保留下来的职能应尽可能地明确具体化;理出各方面职能的交叉点和衔接部位。

2)整合。将已经分解的职能,重新组合成一个有机的整体。大致也包括四道程序:按照职能管理的基本原则设计职能的总体框架。在具体做法上,可以从小到大。如一级政府的职能可先按工业、农业、商贸、文化等“大口”分别归纳整合,然后再把几个大块组合成一个有机整体。理顺内部关系。理顺内部关系要注意处理好综合部门与专业部门的关系;明确规定各部门的职责,尽量减少交叉重复;对一些必须涉及到各部门的业务,应进行分工。理顺外部关系。理顺外部关系主要包括两方面的内容,一方面理顺上下级政府之间的关系。在理顺上下关系时,主要应保证上下业务的衔接,保证“职能对口”,但不得强求“机构对口”。另一方面,还要理顺与事业单位、企业等组织机构的关系。对于这些性质差异很大的单位,要逐个明确它们与政府部门的关系。不仅要明确各项工作上的关系,还要按照政企分开、政事分开等要求,明确机关与这些单位在人、财、物方面的关系。

3)协调。协调是解决部门之间职责分工不清的有效手段,也是职能管理中经常使用的方法。协调时应注意:充分听取矛盾双方的意见,详细周密地调查了解有关情况;站在公正立场上,以有关规定和事实为依据,从发展的角度提出协调意见;在协调部门分工时,一定要做到言之有据,同时还要注意工作方式方法,不要激化矛盾;协调意见经双方同意后,应使之规范化、制度化。

4)裁决。在职责分工难以通过协调解决的情况下,采取裁决这一带有强制性的方法。裁决的权限一般属于党委、政府和编委。机构编制管理机关的职责是在搞好调查研究的基础上,提出职责分工的意见,供党委、政府和编委裁决时参考。

15、职能是如何分类的?

按照组织机构的性质和类别不同,职能可分为以下几类:

1)政党组织职能。我国实行中国共产党领导下的多党合作制度,是一个多党派的国家。除中国共产党外,还有8个民主党派。

①中国共产党是领导全国政权的执政党,是我国社会主义事业的领导核心,它的主要职能是对国家政治、经济、社会、文化等各项事业实施政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

②各民主党派是接受中国共产党领导的,同中国共产党通力合作的党,是参政党。除各自组织特定的职能外,其共同的职能是通过各种形式参政议政,并就有关问题提出意见和建议;利用较高的科技水平和专业知识,开展致力于社会主义事业的活动;联系党员,维护其合法权益;广泛宣传中国共产党和国家的各项方针政策。

(2)国家机关职能。根据《宪法》,我国国家机构包括国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关和国家军事机关。这些机关分别履行国家立法、行政、司法和军事职能,共同构成国家管理职能的有机整体。

①国家权力机关是指各级人民代表大会及其常务委员会。具有5项职能:立法职能、保证职能、决定职能、选举职能、监督职能。此外,县级以上人大根据工作需要可以设立若干专门委员会,其主要职能是审议议案、提出议案及审议有关法规、章程。

②国家行政机关即狭义上的政府,承担国家行政管理职能,主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

③国家审判机关即人民法院。其基本职能有7项:审判刑事案件,惩治犯罪分子;审判民事案件,保护当事人的合法权益;审判经济纠纷案件,维护社会经济秩序;审判行政案件,保护当事人的合法权益;对下级法院进行监督(包括上诉、抗诉、审判监督等);法制宣传;法院行政管理。

④国家检察机关即人民检察院,其基本职能有8项:对叛国、分裂国家等重大案件行使检察权;对直接受理的刑事案件进行侦查;审查批捕决定起诉和侦查监督;代表国家提起公诉、支持公诉并监督审判;对刑事裁决的执行和监狱、看守所工作进行监督;领导下级检察院的工作;进行法制宣传;负责检察院系统的行政工作。

⑤国家军事机关。我国宪法规定设立的中央军事委员会,是领导全国武装力量的最高军事机关,对全国人大及其常委会负责。

(3)政治协商会议机关职能。政协是爱国统一战线组织,是以共产党为领导的多党合作的主要形式。其主要职能是对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。

(4)人民团体职能。我国的人民团体(又称群众团体)是指各阶层人民群众代表组织的社会政治集团。它们是在中国共产党领导下的为社会主义事业服务的群众性组织,是党联系各方面群众的纽带。主要有:

①工会的主要职能是:组织职工学习,进行思想教育,建设“四有”职工队伍,发挥职工在发展生产力中的主力军作用;代表职工利益,维护职工的合法权益,关心和改善职工的物质和文化生活;投入各项改革,积极参政议政,组织职工开展民主管理;搞好工会自身改革和建设工作。

②共青团的主要职能是:以共产主义精神教育青年,帮助青年用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和现代科学文化知识武装自己,使他们成为有理想、有道德、有文化、守纪律的共产主义接班人;掌握青年的思想情况,反映青年的要求,维护青年的权益;根据青年特点,组织各种形式的活动;加强团的组织建设。

③妇联的主要职能是:对妇女进行共产主义思想教育,鼓励妇女在两个文明建设中充分发挥自己的作用,努力消除一切轻视妇女的封建思想残余和习俗;保护妇女儿童的合法权益,坚决同一切歧视、迫害妇女儿童的行为作斗争;教育妇女实行计划生育,促进社会风气的健康发展;协同有关部门,兴办儿童保教事业和福利事业,兴办各种事业,为妇女儿童服务;发展同世界各国妇女的友好往来,扩大妇女界的爱国统一战线。

(5)事业单位职能。事业单位不同于国家机关、党派和人民团体,也不同于企业组织,它是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位门类繁多,其职能也极为繁杂,差异很大。但从职能的角度看,事业单位的职能有几个共同特点:

①服务性。事业单位一般通过从事某种专门业务为社会提供特定的服务,因此具有明显的服务性特点。

②独立性。事业单位一般具有独立的法人主体地位,在一定范围内独立开展工作,具有相对的独立性。

③非物质性。事业单位的劳动成果以精神产品和知识产品为主,一般不直接表现为物质形态,但却可以间接地转化为可供消费的使用价值。

16、各级政府职能有哪些特点?

各级政府职能有以下特点:

1)国务院。主要特点是进行高层次的宏观决策,制定面向全国的重大方针政策,一般不实施具体管理。独有的职能包括:外交权(管理对外事务,同外国缔结条约和协定);军事权(领导和管理国防建设事业);决定紧急状态权(决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态);决定中央与各省职权的具体划分等。

2)省级政府。具有三重性质:既是省级权力机关的执行机关,又是国务院统一领导下的行政机关,同时还是地方最高一级的行政领导机关。这决定了省级政府行使职能的特点,一方面是贯彻执行中央的决策,另一方面又要根据本地的实际情况,在不违反中央政令的前提下,制定适合本地情况的方针政策。从总体上说,省级政府的宏观管理任务比较重,具体执行事务比较轻。

(3)地级市政府。地级市人民政府的职能具有城市人民政府职能与一级政府职能相结合的特点。作为一级政府,其虽然没有《宪法》依据,但在实际运作中,由于市管县体制的普及,其已构成事实上的一级政府,不但要对城市实行块状直接管理,也要对农村实现宏观、间接管理,具有统筹城乡发展的管理职能特点。

(4)县级政府。县是我国具备完整一级政府职能的最基层国家政权组织。党的各项方针政策和国家的大部分法律、法规和规章,都通过县一级政府及部门直接或间接地加以贯彻落实。县级政府直接履行的职能比重较大,小部分职能委托乡镇政府或由乡镇政府协助履行。县镇两级政府都直接面对社会实施管理和服务,处于国家与社会的边缘地带。因此县级政府的职能一方面具有执行性、微观性、直接性、边缘性的特点,但相对于乡镇政府,也同时具有一些宏观性、间接性特点。

(5)乡镇政府。一是具体性。乡镇政府的管辖范围相对狭窄,职能范围较小,但管理的事务非常具体。二是执行性。比较而言,县以上政府负责较宏观决策,乡镇政府则主要负责具体执行。三是综合性。一方面乡镇在法律上是一级政权,具有人大立法、政治协商等职能,但乡镇不设人大和政协机关;另一方面乡镇是一级人民政府,但乡镇不设置工作部门,只设置综合性办公室,因此乡镇职能在具体配置和履行上高度综合。四是复杂性。从职能内容和结构上看,经济社会发展规模不同的各类乡镇的职能呈现较大的复杂性。发达镇具有发达的经济、社会形态,二、三产业发达,面对较成熟的市场,因此市场监管和服务、城镇管理方面的职能突出;欠发达乡镇以农业为主,工商业不发达,因此为“三农”服务的职能较多;中等发达镇是一种过渡性的经济、社会形态,既保留一大部分农业社会的成分,又初具工商业社会的雏形,处于城乡交织地带,政府面临的行政环境较为复杂,问题和矛盾较多,因此社会管理和公共服务职能较突出。

17、职能管理有哪些具体规定?

(1)党政机关各部门职责的确定、职能的调整及职权划分,由本级机构编制部门负责协调、审定,重大问题报请本级党委、政府或上级机构编制部门审定或批准。

(2)党政机关各部门与下一级机关的职权划分,由本级机构编制部门负责协调、审定,重大问题报请本级党委、政府批准。

(3)党政机关各部门之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,报本级机构编制管理机关备案;协商不一致的,应当提请本级机构编制管理机关提出协调意见,由机构编制部门报本级党委、政府决定。

(4)事业单位的职责任务和分工的确定、调整由本级机构编制部门审定。

18、机构管理的定义是什么?

机构管理是机构编制管理工作的重要组成部分,是管理体制和机构改革的重要内容。机构作为职能的载体,一切职能都要通过组织机构及其活动实现。机构设置的依据十分复杂,直接依据是加强政权建设、完善行政管理体制和履行职能的需要,根本依据是完善社会管理和公共服务的需要。

19、行政机构是如何分类的?

我国行政体系由纵向不同层次的机构和横向不同分工的部门交织而成。纵向可分为中央、省(自治区、直辖市)、市(含副省级)、县(自治县、不设区的市、市辖区)、乡(镇)等五个层级。在横向结构中,由党委、人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等组成。

按机构的职能特点、范围和运行方式又可划分为:

1)决策、执行、监督、反馈、咨询机构。这是按照机构在政府行政管理过程中的职责功能划分的。

2)专业机构和综合机构。按照机构的工作任务涉及的范围大小,可分为专业机构与综合机构。专业机构,主要指按照国民经济活动的某一环节或者按照产品、行业设置的管理机构,如农业、林业、水利等部门。综合机构,指工作范围较宽,涉及面较广,对社会经济活动或某一领域作规划、协调、控制并提供服务、保证的机构,如发展改革、财政、人事、劳动等部门。

3)派出机构、分支机构、保留名义机构、虚设机构。派出机构如公安、税务等在辖区设立的所。分支机构如中国人民银行区域分行、市支行。保留名义机构,如2000年省政府机构改革时,对省劳动争议仲裁委员会、省学位委员会等议事协调机构保留名义,不列入议事协调机构管理。虚设机构,指只有名称和职责的任务,而无专职领导人和专职工作人员,也没有专门工作班子及内部组织机构,一般属于非常设机构的范畴。

4)合署办公机构和两块牌子机构。合署办公机构指由两个或两个以上的机构组成的联合机构,它们虽仍保留各自的名称,但只有一个领导班子,只算作一个机构。两块牌子机构指一个机构同时具有两个名称,对外表现为两种身份的机构。这两种身份,在性质上有的相同,也有的不同。

5)垂直管理机构、双重管理机构、代管机构、挂靠机构。垂直管理机构是指在管理体制上实行下级机关接受上级机关直接自上而下领导和管理制度的机构。如实行省以下垂直管理的地税、工商等机构。双重管理机构是指同时具有两个直接上级并接受这两个上级领导的机构。如地方各级政府的人防办公室的工作内容涉及到地方和军队两个方面,因而受地方政府和部队双重领导。双重领导机构必须明确以一方领导为主,以避免职责不清、互相推诿的现象发生。代管机构是指与领导和管理它的机构之间的关系属于代管关系的机构。如国务院将一些“国家局”委托给一些部委代管,这些“国家局”对代管它们的部委来说,就属于代管机构。挂靠机构是指规模和规格较小、人员较少的机构,将某些行政关系挂在另一单位内,这个机构对于被挂靠的单位来说,就属于挂靠机构。如政府的打击走私办公室等机构。挂靠机构通常挂靠在与其业务相近的机构,挂靠机构的名称、职责等都独立,与被挂靠的机构不存在隶属关系。

6)一级机构与二级机构。一级机构指在同一层次机构中级别或规格最高的一类机构。这类机构一般为同级政府的工作部门。二级机构指级别或规格比一级机构低半级(格)或一级的机构。从现实情况看,这类机构有的也称部门管理机构。二级机构不列入政府工作部门,由有关一级机构代管。

7)非常设机构与常设机构。非常设机构指为完成某项临时性、突击性的任务或者组织协调某种跨地区、跨部门工作而设置的机构,也称议事协调机构。非常设机构的名称一般称为某某委员会、领导小组,其主要领导成员通常由领导同志兼任。部分非常设机构设有办公室作为其办事机构。常设机构指为完成具有长期性和常规性工作任务而设置的机构,如国务院各部委和直属机构,地方各级政府的委、厅、局等。常设机构是国家机构的主体部分,是国家实现其管理职能的基本组织保证。当然,常设机构并非永久不变,在实际工作中也会因工作任务或环境变化作相应调整。

20、机构设置应当遵循什么原则?

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第八条规定:地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础,综合设置,做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,决策和执行相协调。地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要,适时调整。但是,在一届政府任期内,地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,设立必要的内设机构。

21、机构管理的主要内容有哪些?

机构管理主要是对机构的设置或者调整进行管理。包括以下内容:

1)机构的性质。指机构的根本属性,是由机构的职能所决定的。通常分为三类:党政群机关、事业单位、企业。在实践中,要注意防止三种倾向:①政企、政事不分,赋予事业单位或企业行政职能。这是行政机构限额和编制紧缺的情况下形成的。如一些地方设置的行使行政职能的事业单位。②事企不分,将一些企业性质的机构定为事业机构。对一些以营利为目的的事业机构,应明确为企业性质。③企社、事社不分。计划经济时期遗留下来的企业办社会、事业单位办社会职能,应逐步从企、事业单位剥离,转移给社会工作机构等社会组织承担。

2)机构的名称。机构的名称一般分为三个部分:机构的所属关系或地理位置;机构的基本工作内容和工作性质;表示机构的地位、组织方式或工作制度的中心词。如以广东省农业厅为例,机构名称的第一部分即为广东省,表示该机构的地理位置是广东省;第二部分是农业,表示该机构是主要负责农业工作的;第三部分是厅,表示该机构为厅级机构,为政府组成部门。机构名称管理的要求应当是:①名实相符,即机构的名称必须准确真实地反映机构的身份;②简单明确,用字尽量少;③规范易辨,行政机构的名称应当统一规范。事业机构名称一般称院、校、所、站、社、团、中心等,但现实中也有例外,应力求规范。

3)机构的位置。机构的位置包括两个方面的内容,一是机构的地理位置;二是机构在本组织系统内的地位,即机构相互间的隶属关系。

设置机构要考虑机构的地理位置是否合理,因其不仅影响各个机构本身以及相关机构的工作,而且还影响到国家建设的总体规划和机构所在地的有关工作。机构的地理位置,一般应考虑:①要尽量靠近各自的工作对象,如海洋管理机构,应当靠近海洋;②与相关机构的联系比较方便;③注意不要使过多的机构集中在一个城市或地区,以避免对机构所在地的市政建设、人口控制、社会福利等方面的工作产生不利影响;④后勤供应等有基本保证;⑤交通、通讯条件比较便利。

机构在本组织系统内的位置,是国家各项体制的法律、制度得以实现的重要保证,也是确定某一机构工作人员的职位系列等具体管理工作的重要前提。研究机构在本组织系统内的地位,主要要求有:①按照机构的性质分别列入不同机构序列,如党委机构序列,政府机构序列。对一些工作对象、工作任务同时兼有党政两个方面的机构,应明确列为一种组织机构序列,如保密委员会、机构编制委员会办公室等机构一般列入党委机构序列;②按照机构管辖的业务范围大小,分别确定层次位置,如该机构应为独立机构,还是某机构的内设机构;③按照机构职责权限,分别确定机构之间组织领导关系,如平行关系、主从关系、归口管理关系、代管关系、挂靠关系,既要保证机构的职能有必要的分工,又要避免多头多脑,力量分散,产生内耗。

4)机构的规格。机构的规格是指法律法规或规范性文件规定的机构的行政地位。其主要用于行政机关或其他有上下指挥和服从关系的机构系统,如部级、副部级、厅级、副厅级、处级、副处级等。

事业单位的规格现在一般套用或参照行政机构确定。

企业不定规格。

5)机构的规模。机构的规模是指机构的规制、大小、格局或范围,既内在表现为机构的职能轻重和范围,也外在表现为机构大小、人员数量或经费收支量,前者为隐性规模,后者为显性规模。按衡量指标和衡量方式的不同,机构的规模又可分为绝对规模和相对规模。如政府规模既可用财政供养人员数量去衡量(绝对规模),也可用“官民比“(财政供养人员数与辖区人口的比率)去衡量(相对规模)。机构的规模同机构的规格没有必然的关系。有的机构规格很高,规模可能很小,有的机构规格较低,规模可能较大。设计机构的规模一般应注意:①指挥、决策机构的规模应当较小,执行性机构的规模相应大一些;工作愈抽象的机构,规模应愈小,工作愈具体的机构,规模应愈大。②机构的规模应当与全面履行职能相适应,同当地经济社会和各项事业发展的需要相适应,与财力相适应。③机构的规模,应经过科学的论证,使机构能取得最大效能或效益。

22、机构管理有哪些方式?

机构编制部门对机构的管理有以下几种方式:

1)制定机构改革方案。根据国家经济社会的发展和体制变化的要求,需要对机构进行集中统一的规划和调整。制定机构改革方案就是集中统一对机构进行规划和调整,机构改革方案必须经过认真调查研究,广泛征求意见,进行周密和充分的论证,并严格按照批准的改革方案实施。

2)规定机构设置限额。为从宏观上控制机构的总体规模,克服机构盲目增长,完成特定时期的机构精简任务,1982年机构改革时,党中央、国务院对县级以上地方各级党委和政府及其派出机关的工作部门设置数目作了规定。1993年地方机构改革,也对地方党政机构限额进行了规定。1999年开始的地方机构改革,有关文件规定,省、自治区党委工作部门精简为8个左右,政府工作部门精简为40个左右。

3)规范必设机构。1993年开始的地方机构改革中,中央有关文件规定了县级以上各级人民政府必须设立的机构。规定必设机构,有利于地方各级政府在履行其基本职能时保持上下工作衔接和政令畅通,也有利于从宏观上控制机构膨胀,实现机构精简。1999年地方政府机构改革中,没有像1993年那样具体规定必设机构,但对需要加强的部门和需要调整、不再保留的部门提出了具体要求。

4)制定有关机构管理的法规。这是机构管理的重要方式。1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》,第一次比较全面地从程序上对机构编制管理作出法律规范。2007年出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,进一步加快了机构设置法定化进程。

5)具体审批机构。对机构设置或调整实行审批是机构管理最直接的方法和方式,也是机构编制管理的日常工作,主要是对机构的设置、撤销、合并以及更名等方面的要求,进行审核或审批。根据我国《宪法》、《地方组织法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等有关规定,各级机构编制部门分别负责本级和下一级党政机构的设立、撤销或者合并的管理工作。

23、机构管理有哪些具体规定?

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和有关文件规定:

1)行政机构应当以职责的科学配置为基础,综合设置,做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,决策和执行相协调。行政机构应当根据履行职责的需要,适时调整。但是,在一届政府任期内,政府的工作部门应当保持相对稳定。

2)行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由本级人民政府提出方案,经上一级人民政府机构编制管理机关审核后,报上一级人民政府批准;其中,县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并,还应当依法报本级人大常委会备案。

3)行政机构职责相同或者相近的,原则上由一个行政机构承担。

4)设立议事协调机构,应当严格控制;可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,应当明确规定其撤销的条件和期限。议事协调机构不单独设立办事机构,具体工作由有关的行政机构承担。

24、编制的定义是什么?

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十八条明确,编制是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。这一定义有以下含义:

1)编制法定。人员编制体现为一种法制性、制度性的约束,核定编制以法律法规为依据,任何一种人员编制,都应当是经被授权的机关或部门依照法定程序批准的。

2)编制专管。只有机构编制管理机关才有权核定编制,其他机关无权核定。

3)编制定额。包含两层意义:①这个机关或单位本身的设置应当是合乎有关法规的;②这个机关和单位内部的人员数量受到一定规则或准则的限制。

4)编制多义。编制有多重含义,按名词解,编制不仅指人员定额,还内在包含了领导职数的配置;按动词解,既指限定一个机构人员数量的管理行为,也指对一定数量编制的结构性安排,使机关与机关之间及机关内部各类人员比例趋向合理。

25、编制有哪些分类?

编制可根据不同的需要、不同的情况,从不同角度进行分类。按照组织机构的性质和功能的不同,实践中一般把编制分为:行政编制、事业编制、社团编制、企业编制和军事编制。目前,机构编制部门主要是核定行政编制和事业编制。

(1)行政编制。行政编制是我国党政机关使用的人员编制,包括国家机关、各党派和部分社会团体使用的人员编制,其经费由财政列支。行政编制的使用范围决定了行政编制要有较强的外在约束,不能随意扩大,必须严格控制。为加强政法工作,1982年开始,全国地方各级公安机关、安全机关、法院、检察院、司法行政系统编制单列管理。

2)事业编制。事业编制是指各类事业单位所使用的人员编制,其经费在国家事业费中列支。与行政编制相比,事业编制具有以下几个显著特点:①事业编制的使用范围很大;②事业编制的总量是随着经济社会的发展不断增长的;③事业编制的经费供给形式是多样的,如财政核拨、财政核补、经费自筹;④事业编制有一系列比较复杂的定员标准;⑤事业编制受经济因素的约束较强。

近年来,根据中央关于推进综合行政执法试点的精神和有关文件规定,核定了一种专门用于行政执法工作的编制,即行政执法编制,纳入全国编制统计范围,中央编办进行宏观管理并对相关工作进行指导。中央编办将行政执法编制划归事业编制的范畴,但由于此类编制用于行政执法工作,归类为事业编制存在内在的矛盾,因此尚不稳定,需随着实践的发展逐步加以规范。

3)其他类型的编制。编制在使用过程中,又派生出其他一些编制种类,如为离退休干部服务人员编制,人大专职常委、政协专职委员和已离休或退居二线的老同志及其秘书使用的专项编制等。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》颁布实施后,这类编制已逐步取消或规范。

26、编制管理有哪些基本内容和方法?

1)核定编制总额。编制总额是指全国、某层级、某地区、某系统以及某部门的所有或某类人员编制的总数额。核定编制总额是人员编制管理的基本方法,是国家对人员编制从宏观上进行控制和调节的基本手段。特别是全国的编制总额,是国家的政治、经济、文化和社会发展总体规划的有机组成部分。

2)制定编制方案。编制方案是指包括编制总额在内的全国或某系统、某地区及部门、某单位的编制总体规划。包括:人员数额、人员结构、职位配置和领导职数等。一般情况下,在每次机构改革时,各级党政机关都必须制定编制方案,确定人员编制和领导职数,人员编制一经审核确定就具有法律效力。

3)制定编制标准。编制标准就是根据不同性质、不同行业、不同层次、不同类型的单位制定的具体配备工作人员的比例依据,是有关人员编制的稳定性制度规定。主要用于行政编制、事业编制和部分单列编制。编制标准的内容大体分两类。一类是单项的编制标准,一类是综合的编制标准。制定编制标准,一般是根据不同领域、不同行业、不同类型的单位特点,选择不同的指标依据。根据有关规定,制定或颁布编制标准的法定机关是各级机构编制管理部门。

4)具体审批编制。人员编制的增减调整,是人员编制管理中最经常的工作。部门或单位调整人员编制,一般是由于新设机构要求核定人员编制或对原有机构的编制进行增减。编制审批的基本程序包括三个步骤:一是申请。由需要调整人员编制的部门,按照编制管理的权限向机构编制部门正式行文,提出书面要求。二是审核。机构编制部门在收到申请后,要进行认真的审核和研究,必要时进行实地考察和论证。三是批复。机构编制部门按照公文处理的有关规定及编制管理审批权限行文批复,并抄送有关机关。

27、机构编制管理的依据是什么?

1)行政编制。

①法律政策性依据,即国家的宪法、法律、法规及一些中央政策性文件。如我国宪法第二十七条规定:“一切国家机关必须实行精简的原则。”这应当说是政府机构设置和行政编制配备最根本的原则依据。

②技术性依据,即人口、行政区划、土地面积和经济社会发展状况等。其中,人口是核定地方各级行政编制总额的最主要的技术性依据。除了以上一些宏观的指标外,在核定具体工作部门行政编制时,还可根据部门的职能、任务、财政预算等方面的情况统筹考虑。

③综合性依据。中央编委领导在多次讲话中指出,行政编制核定的依据是:实际工作需要、财政状况以及人民群众的反映(公共需求)。

2)事业编制。

核定事业编制的依据有很多,概括起来,可以分为宏观的间接依据和微观的直接依据。

宏观的间接依据。包括两方面的内容:①中央和地方关于国民经济和社会发展的宏观规划。②中央和地方关于事业编制管理的政策、规定和标准。

微观的直接依据。一般可以认为是具体核定事业编制时的依据。包括以下内容:①经费来源。对于事业经费主要靠国家和各级财政拨款的事业单位,其人员编制的增长,直接取决于经济发展水平和国家或地区的财政承受能力。因此,具体核定事业单位的人员编制必须考虑是否有足够的事业经费。②实际工作的需要。事业单位门类繁多,如何安排事业的发展,必须根据本地实际工作需要,因地制宜核定事业编制。③定编标准。如有明确的事业编制定编标准,应当按照编制标准予以核定。③国家政策要求。中央、国务院和上级政府关于大力发展和加强某项事业的决定和指示,也是具体审批事业编制的重要依据。

28、行政编制管理有哪几种模式?

行政编制管理有三种模式:

1)对地方党政机关的行政编制,实行条块结合,以块为主的管理模式。

2)对公安、司法行政、检察院、法院、国家安全部门及其所属单位的行政编制,实行编制单列、条块结合的管理模式。

3)对双重领导或垂直领导以上级业务部门领导为主的行政编制,实行条块结合,以条为主的管理模式。

29、事业编制管理要注意哪些问题?

(1)严格划清事业编制界限,不能随意转移挪用。从原则上讲,不是事业单位,就不能使用事业编制。除了中央有关部门按条条下达的专项事业编制外,凡是不符合事业编制使用规定和划分原则的,一律不能核定事业编制。

(2)统筹安排、合理布局、适度发展。事业单位必须根据经济社会发展的需要设置机构、编配人员。特别是在国家财力有限的情况下,必须集中、有重点地发展社会急需的事业。在编配人员时,一定要本着科学合理的原则,优先确定急需发展的事业单位的人员编制。同时避免设置重复的事业单位,盲目扩大规模。

(3)注重人员结构的优化组合。做到人数适当、素质优良、搭配合理、人尽其才、功能齐全,实现“整体大于部分之和”的效应。

(4)与有关部门密切配合、控制事业编制的盲目增长。事业编制的管理对象十分复杂,必须同时与财政、组织、人事、劳动保障、银行等以及各事业单位的主管部门加强联系,取得支持,相互配合,协同控制事业编制的盲目增长。

(5)加强研究、深入探讨、引入科学的方法进行管理。

30、编制管理有哪些具体规定?

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》及相关文件规定:

1)行政机构的编制应当根据其所承担的职责,按照精简的原则核定。

2)行政机构应当使用行政编制,事业单位应当使用事业编制,不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。

3行政编制的审批权限在中央。中央机构编制部门审核中央和国家机关各部门、有关群众团体机关的行政编制和地方各级行政编制总额,各地区各部门可在批准的总额内根据工作需要调整行政编制;地方不同层级之间行政编制的调整由省级机构编制部门报中央机构编制部门审批。

4)议事协调机构不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。