领导职数科学配置和管理的途径与方式
党的十八大报告明确指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，对下一步机构编制管理工作提出了新的目标和要求。合理设置机构，科学配置和规范管理领导职数，有利于严格控制机构编制，形成源头治理和动态调整机制，对加快政府职能转变，深化行政体制改革，提高执政水平和管理能力具有重要意义。
一、当前领导职数管理的范围层次和职责分工
领导职数是指各级党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关、群众团体机关以及事业单位中的领导职位及其内设机构负责人的名称、级别和数量。各级党委、政府、人大、政协等机关领导班子成员的领导职数另有规定，在此不作深入分析，本文主要以地方各级机关、事业单位及其内设机构领导职数作为研究对象。
（一）领导职数管理的范围和层次
在地方层面，党政机关有省、市、县（市、区）、乡镇四个层次，下属部门和内设机构数量较多，领导职数相应较多。因此，长期以来，各地均将党政机关作为领导职数管理的重点，历次改革都着力精简机构，相应减少领导职数。同时，事业单位也是领导职数管理的重要组成部分。山西、甘肃等省在机构编制管理办法中明确了事业单位职责、机构、编制和领导职数配备标准等事宜。部分地区在事业单位改革中，大幅精减领导职数，如哈尔滨市推动5个局级事业单位顺利转企，收回事业编制893名，处级领导职数103名，成效比较显著。此外，部分省份还将各级人大、政协、民主党派、工商联、群团机关及其内设机构负责人纳入了领导职数管理的范围。
减少领导职数目的是为了降低行政成本，提高行政效率，因此不少地方还将非领导职务职数和特殊的领导职数一并纳入管理范围。非领导职务主要是指巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员等。特殊类型的领导职数主要包括部门纪检监察机构专职负责人，总工程师、总经济师、总会计师等专业性职务，以及法院审判委员会、检察院检察委员会的专职委员等。上述非领导职务职数和特殊的领导职数类别多样，各地根据实际情况分别作出了不同规定，目前尚未形成统一做法。从发展趋势来看，亟需将非领导职务职数和特殊的领导职数纳入领导职数管理范畴，加快实现科学化、制度化和规范化。
领导职数管理的层次与行政级别直接相关。《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》对中央国家机关部分领导职数有所规定。在地方，各地对领导职数的管理层次各有侧重，部分地区如山西和甘肃等根据上位法的规定，相应明确了正部级、副部级领导职数配置标准。多数地区则将正厅级以下行政级别的领导职数作为重点管理层次，如云南和湖南都明确规定，领导职数管理限定在正厅级、副厅级、正处级、副处级、正科级、副科级六个层次。
（二）领导职数管理的职责分工
从各级机关和事业单位职数管理的职责分工上看，目前大部分地方由机构编制部门负责部门领导职数和内设机构领导职数的核定，组织部门负责部门非领导职数的核定；以及党群序列内设机构的非领导职数的核定，并对使用所有机关领导职数、党群序列内设机构的非领导职数进行备案管理；人事部门负责对政府序列内设机构的非领导职务职数的核定和备案管理。
二、存在的主要问题和原因分析
近年来，尽管各地在加强机构编制管理、精官简政方面做出了很多探索，也取得了不少成效，但由于经济社会发展快、工作难度大，机构编制特别是领导职数无序膨胀问题仍未从根本上得到遏制。领导职数仍然过多，带来诸多负面效果，如机构臃肿、人浮于事，机构分工过细、职责交叉和重叠，影响工作效率和职能部门作用的发挥，财政供养负担重，行政成本居高不下，等等。导致这些问题的原因主要是：
（一）法律法规体系不健全，无法可依或有法难依
领导职数管理法律方面的空缺与机构编制管理法律法规体系不健全密切相关。一方面，没有具有较高权威的行政组织法或机构编制法，导致无法可依。另一方面，现有法律法规、政策文件等缺乏明确具体、可操作的规定，造成有法难依。具体而言，《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人大和政府组织法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等都涉及机构编制管理工作，但《宪法》作为国家根本大法，只作原则性表述。组织法体系中，在中央层面有《国务院组织法》，但没有部委局办组织法；[1]在地方层面，《地方各级人大和政府组织法》条款过于简约、粗略，很多条款含义不明确，缺乏操作性。此外，机构编制监督检查方面缺乏可操作性强的实体性规定，如《机构编制监督检查暂行规定》、《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等相关政策法规在对责任主体的“定纪量责”上不够具体、不成体系，如对何种程度是“情节严重”，哪些主体是“有关责任人员”，哪些状况属于“严重不良后果”，需要适用党纪政纪处分，均未明确，实际运行中难以操作。
（二）各级机构数量众多，领导职数基数大
由于政府职能转变尚不到位，虽然经过多次政府机构改革，但政府机构数量、管理层次仍然比较多，未能实现扁平化管理，加上党委、人大、政协、群团组织等机关，各级机构数量比较大，相应的领导职数基数本身也大。从领导职数管理角度来看，当前机构设置存在以下问题：第一，分工过细，职能重叠交叉。以涉农机构为例，很多地区县委有农业工作办公室，县政府有农业局、林业局、扶贫开发办公室等，县委农业工作办公室又下设农村能源办公室、农村机械管理局等，甚至部分局还下设若干涉农机构。第二，党政机构统筹设置的探索滞后。各地党委系统设有数量不等、类型不一但与政府系统对应的工作机构，如组织部与人事管理机构，宣传部与文化、新闻出版、广播影视管理机构，政法委与公安、司法行政管理部门等等。[2]根据党政分开的原则，党政机构对口设置确有必要，但在某些领域可以参照纪检监察合署办公行使予以精简整合。第三，政府部门自我扩张，直接或变相扩充机构，导致机构数量和领导职数双膨胀。可见，领导职数管理必须跟行政体制改革协同推进，才能从根本上解决问题。
（三）政策执行刚性不足，导致领导职数无序增长
无序增长也是领导职数过多的重要原因。部分单位违反机构编制管理的相关规定，擅自增加部门和内设机构领导职数、擅自增加下设机构领导职数、超职数配备下设机构领导成员等，导致领导职数无序膨胀。调研发现，有的市100个单位共超限额设置内设机构约400个，有的市50个机关和200多个事业单位共超配领导干部500多名，仅市直机关就超配100多人。需要注意的是，由于相关规定尚不完善，在领导职数无序增长的同时，非领导职务职数和特殊的领导职数呈现更快增长趋势，实际配备比例远远超过规定比例的情况普遍存在，极大增加了行政成本和财政负担。因此，规范管理领导职数的同时，还需要统筹考虑加强对非领导职务职数和特殊领导职数的管理。
（四）公务员管理体制不完善，领导职数“有增无减”
目前，以《公务员法》为核心的公务员管理法律法规体系正在逐步健全，但考核评价、激励约束和退出保障等体制机制还不完善，官本位思想的影响依然存在，“铁饭碗”、“保险柜”等想法比较普遍，公务员正常退出机制尚未建立，形成了“愿进不愿出”和“能进不能出”的现象。其次，考核评价机制还不健全，考核结果运用不充分，公务员职业发展相应发展成为“能上不能下”，只要不犯错误，就不必担心从位上“下”来，即使领导职数不够，也能够通过非领导职务解决级别问题。第三，某些部门和机构的职能虽然弱化甚至消失，但是领导职数并未核减；或是增加临时性、阶段性的工作任务而增核领导职数，但在该项任务完成后，并没有相应核减领导职数。上述种种，最后导致的结果是领导职数“有增没有减、能增不能减”。
（五）职责不清，缺乏监管机制和责任追究制度
由于职责分工并不明确，具体工作很多还是沿用过去老的做法，各相关部门间没有形成关系清晰的职责分工，也没有建立起制度化的长效协作机制，呈现出“各管一块”、“多龙治水”的局面，相互间工作脱节、缺位和越位现象时有发生，难以形成合力。此外，由于依法行政意识不强，很多时候，领导职数的配置和管理更多地体现了领导首长的意志，难以真正实施有效的约束和监督。最后，由于法律法规的不健全，加上机构设置、人员编制、领导职数核定等方面尚未形成科学的标准和规范，缺乏量化标准导致难以“量责”，缺乏责任追究机制，造成即使发现违规情形，也难以进行整改和追责。
三、对策和建议
加强领导职数管理，不能就事论事，就职数论职数，必须增强解决问题的系统性、整体性和协同性。总的思路是：从转变政府职能、深化行政体制改革大局出发，在推进机构编制管理科学化、规范化和法制化过程中，结合政府机构改革，实施源头治理，严把程序关，既控制基数，又控制增长，不断健全监督追责机制，实现标本兼治。
（一）总体构建
牢固树立领导职数法定意识、效能意识和规范管理意识，切实加强统筹协调和“顶层设计”，通过法律、行政、技术等各个层面的改革调整，科学配置和管理领导职数。
1.管理范围。根据我国当前实际，领导职数的配置和管理应以各级党政机关为重点，并将人大、政协、民主党派、工商联、群团机关以及其他事业单位等使用行政编制、事业编制的其他组织全部纳入管理范围。上述部分机关中，现行《组织法》对其机构设置和领导职数配备已有规定，但这些规定多为实体规范，缺乏明确标准和具体操作程序。加大规范管理力度，将上述机关和组织的机构编制（包括领导职数）全部纳入机构编制管理体系中，有利于统一管理、科学配置，避免法律冲突和政出多门。
2.管理层次。领导职数配置和管理的层次应该包括所有级别的领导职数，但在管理操作中，可以有所侧重。按照科层制组织的特点，级别越高，领导职数越少，级别越低，领导职数越多。从各地实践来看，较为可行且有效的做法是：一方面，在法律法规条文中，对所有级别领导职数配置和管理的原则、要求、规范作出权威性的规定，所有级别领导职数均纳入管理体系；另一方面，实际操作中可将管理重点设定在正厅级往下至副科级间的六个层次。需要特别强调的是，还必须将上文提及的非领导职务职数及特殊的领导职数一并纳入管理体系。
3.职责分工。各地尽快清理关于领导职数核定的相关文件，理清部门间职责关系，妥善处理好机构编制部门、组织部门、人事部门、财政部门之间的关系，划清职能，各负其责。机构设置和领导职数核定（包括非领导职务职数和特殊的领导职数）归口由机构编制部门统一管理，其他部门在各自权限内予以配合协助，进一步完善机构编制审批制度，明确编委、编办的工作规则和审批程序，严肃机构编制纪律，确保工作有效开展。
（二）多措并举，为领导职数管理创造条件夯实基础
1.加快机构编制管理法制化建设，出台《机构编制管理法》。推进机构编制管理法制化是党中央、国务院的一贯要求。目前，我国行政体制改革已初显成效，有必要将好的政策规定和实践经验进行全面总结，并通过立法形式固定下来，保障改革成果。同时，改革中遭遇的诸多难题，也需要一部权威性较高的机构编制管理法律才能破解，以增强机构编制管理的严肃性、权威性和约束力。具体到领导职数管理问题而言，《机构编制管理法》中有必要辟出专章，对相关问题作出明确具体的规定，例如确立领导职数配置和管理的原则、范围、层次以及部门间职责分工等重大问题，使领导职数管理工作真正有法可依。相关配套法规和政策文件可进一步细化实施措施，明确各级机构领导职数的配置标准、审批程序、管理手段等，确保法律法规落到实处。
2.稳步推进大部门制改革，深化政府机构改革。减少领导职数需要以转变政府职能为核心，以政府机构改革为突破口，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。[3] 按照精简、统一、效能原则，稳步推进大部门制改革，减少机构数量，也可以相应缩减领导职数。第一，统筹党委、政府机构设置，实行错位设置或通过加挂牌子、合署办公等形式减少机构。第二，加大机构整合力度，对分散在各部门的相同、相近和相关职能进行同类项合并重组，综合设置职能有机统一的大部门，构建大规划、大经济、大监管、大卫生、大农业、大交通、大建设、大文化、大社保等大部门格局，解决机构设置过细等问题。第三，健全部门内部领导分工责任体系，减少管理层次，精减副职领导职数，推行部门内设机构综合设置，实行大处（科、室）制，严控领导职数。第四，适当扩大党政领导成员交叉任职，相应缩减领导职数。
3.以事业单位分类改革为契机，建立机构编制和领导职数动态调整机制。对机构而言，职能不再存在，与这项职能相伴生的机构也应撤销，而不是继续存在成为社会发展的阻力和负担。[4]随着事业单位分类改革的不断深入，特别是部分事业单位转企改制，相当数量的人员编制和领导职数收回或核减，从而为向重点领域、关键环节加强资源配置提供了可能，也为建立动态调整机制创造了条件。搭建机构编制动态管理平台，盘活和管住管好机构编制的过程，也是构建领导职数动态管理体系的最好时机。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”的思路，将领导职数动态管理作为机构编制动态管理机制的核心内容之一，结合机构编制执行评估，对部门机构的运行、编制和领导职数的使用、职责的履行等行政效能情况进行实时监控，根据经济社会发展需要和行政效能的评估结果对各部门和单位的机构编制、领导职数等进行相应调整，实现领导职数配置、评估、监督检查和动态调整流程的“无缝对接”。
4.规范机构设置，对新设机构和增核领导职数严格把关。实施领导职数的源头治理，必须从机构设置抓起。首先，进一步加强研究，制定出台设置机构、配置领导职数的标准，逐步实现科学化、规范化和标准化。其次，在立法中明确规定机构编制“一支笔”审批原则，规定机构设置和人员编制审批实行统一领导、集中管理，保证机构编制管理工作的法律性、权威性和严肃性，有效遏制无序增长。严禁越权审批机构、超机构限额设置或变相增设机构、擅自提高部门管理机构和内设机构规格，确需新增机构的，严格按“撤一建一、总量控制”的原则办理；严禁超职数和超机构规格配备领导干部，严格要求遵守机构编制管理权限和程序等。
5.加强机构编制监督检查，落实领导职数管理责任制。第一，加大机构编制监督检查力度。《机构编制管理法》未出台前，可根据《中央纪委、中央编办关于纪检机关和机构编制管理机关在查处案件中加强协作配合的通知》要求进行全面核查，准确了解掌握情况。《机构编制管理法》出台以后，按照相关规定，严肃查处机构编制违法违规行为，依法追究责任。第二，构建部门间长效协调机制。机构编制、组织、人事、财政部门协调联动，机构编制部门审核编制使用情况、领导职数配置情况后，组织、人力资源社会保障部门按规定配备领导干部，财政部门核拨经费和工资，共同夯实领导职数管理的基础。第三，推进机构编制信息公开，健全完善投诉受理和责任追究制度。将实名制与政务信息公开相结合，凡是不涉及国家机密等的机构编制信息向社会公开，保障公众的知情权和监督权，强化公众监督，完善投诉受理机制。违法违规情况一旦查实，启动问责机制，追究相关负责人行政或法律责任。
（三）协调推进相关改革，确保各项体制机制运行顺畅。
第一，深化党政领导干部选拔任用制度改革，探索公务员职务升降的动态管理，构建能进能出、能上能下的用人机制。部分领导职务出现空缺时，提倡采用竞争上岗的方式确定任职人选，对部分领导职位试行职务聘任制。第二，建立健全党政领导干部定期考核制度，建立考核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。改进考核方法，加大考核结果运用的力度，进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法，严格执行奖惩、降职、辞退等制度，实行优胜劣汰。第三，深化事业单位人事制度改革，全面推行聘用制度，建立和推行岗位管理制度，引入竞争机制，破除终生制。此外，还可以通过充分发挥各级党代会、人代会及其常委会的议事、决策和立法等功能，[5]有效发挥现有决策咨询机构作用，邀请专家、学者、社会人士参与决策咨询等，最大程度减轻决策负担，减少领导班子工作量，为减少领导职数创造条件。
（作者：陈晓方，广东省机构编制委员会办公室综合处处长；向前，广东省机构编制委员会办公室体改处主任科员，广州 510045）
